Implementace informačního systému ve státní správě

Implementace informačního systému do prostředí státní správy provázejí různá specifika, která tento proces významně odlišují od procesů využívaných v komerční sféře. Hlavní rozdíly mezi státní správou a komerční sférou jsou dány zejména legislativními pravidly, které jsou pro sektor státní a veřejné správy mnohem striktnější a mají dopad jak na rozhodovací a finanční procesy, tak i na samotný průběh realizace a řízení vývojového projektu.

Pro dodavatele vstupujícího na tento segment trhu je důležitá znalost vnitřních předpisů, zákonů a zejména způsobu dělení kompetencí. Bez těchto znalostí je pro něj velmi obtížné se zorientovat v organizační struktuře státních institucí a nalézt osoby, které mají v problémové oblasti dodávaného informačního systému rozhodovací pravomoci.

V komerční sféře je větší tlak na odpovědnost jednotlivce za vlastní rozhodnutí, kdežto ve státní sféře tato odpovědnost často není jednoznačně určena a je vázána na určité skupiny lidí nebo komise. Rovněž je třeba počítat s vlivem různých vazeb, které nejsou s projektem přímo spojeny. Další faktor ovlivňující chování lidí na projektech ve státní správě je, že nejsou finančně zainteresovaní na úspěchu projektu. Pokud jim nasazení informačního systému neřeší věcný problém, jejich motivace dovést projekt k úspěšnému konci je buď nulová, nebo je dána jinými aspekty, jako například služebním postupem apod. Z toho vyplývají odlišnosti v přístupu k projektům nejen v oblasti ICT u lidí v komerčních firmách, ale i v institucích státní správy. Běžně se lze například setkat s tím, že lidé na straně zadavatele v klíčových momentech projektu čerpali dovolenou, aniž by o tom předem informovali. A ještě jeden poznatek z této oblasti: ve státní sféře často chybí zastupitelnost jednotlivců, neplánované čerpání dovolené nebo náhlá nemoc pak může mít zásadní dopad na projekt.

Na první odlišnosti narazíme již při vlastním získávání zakázky. Proces podávání a vyhodnocení nabídek ve státní sféře upravuje zákonná norma, jejíž neznalost fakticky vylučuje vytvoření formálně správné nabídky. Řada obchodníků jistě potvrdí minimálně jeden případ v jejich kariéře, kdy byla jejich věcně kvalitní nabídka vyřazena ze soutěže kvůli formálnímu nedostatku, nad kterým by se v komerční sféře nikdo nepozastavil. Formální kritéria na výběr dodavatele jsou ve srovnání s komerční sférou často přísnější, patří sem třeba poměrně častý požadavek na certifikaci dodavatele u Národního bezpečnostního úřadu na požadovaný stupeň utajení nebo třeba minimální dosažený obrat dodavatele v určité oblasti za určitou dobu apod.

Úskalí podpisu

Po získání zakázky přichází na řadu podpis smlouvy. Zde je třeba počítat, že ve státní instituci bude text smlouvy schvalován na několika různých úrovních, od nichž mohou přicházet zcela protichůdné požadavky na úpravy smlouvy a že celý proces od předložení prvního návrhu smlouvy do jejího podpisu může trvat i několik měsíců. Text smlouvy je sice běžně vyžadován jako jedna z částí nabídky, takže v případě jejího přijetí lze očekávat rychlý podpis, praxe je ovšem jiná.

Ve většině případů nebude dodavatel jednat pouze s jedním zástupcem zadavatele kompetentním a zodpovědným za celý projekt (tzv. garantem), ale s celou řadou zástupců jednotlivých resortů a útvarů, na které má dodávaný informační systém dopad. Tato absence garanta za celé řešení na straně zadavatele prodlužuje celý rozhodovací proces a zvyšuje riziko nesprávného pochopení požadavků na dodávaný systém.

Dalším aspektem je vysoká úroveň formalizace daná předpisy, jež mají dopady zejména na technické řešení a dokumentaci. Tato skutečnost nabývá na významu u informačních systémů přístupných široké veřejnosti, neboť tyto systémy podléhají atestaci Ministerstva informatiky ČR pro informační systémy veřejné správy (IS VS). Jde o soubor metodických pokynů popisujících například životní cyklus IS, standardní datové prvky, atd. Ačkoliv některé z těchto pokynů mají pouze doporučující charakter, mohou být zadavatelem pro konkrétní informační systém vyžadovány.

Pozor na rozpočet

V případě implementace informačních systémů ve státní správě je potřeba věnovat velkou pozornost přípravě a sestavení harmonogramu projektu. Ty totiž velmi úzce souvisejí se schvalováním státního rozpočtu a jeho dalším uvolňováním. Požadovaný termín ukončení je u většiny projektů shodný s koncem kalendářního roku. Pro eliminaci rizika nedodržení termínu konce projektu je vhodné rozdělit projekt na několik menších po sobě jdoucích iterací a ponechat si dostatečnou časovou rezervu. Do plánů je rozumné zahrnout rizika vyplývající z již zmíněné nízké motivace některých lidí na straně zadavatele, u nichž může být problematické získání a čerpání potřebné součinnosti. Plnění harmonogramu projektu mohou ovlivnit i personální změny v jeho průběhu, proto je moudré sledovat i možný vliv událostí jako jsou například volby do Poslanecké sněmovny ČR apod.

V rámci realizace informačního systému je nutné vzít v úvahu, že IT oddělení ve státním sektoru má obvykle na starosti pouze provoz informačního systému, chybí zde organizační jednotka zodpovědná za strategický rozvoj ICT technologií jako celku. Ve státní sféře je na ICT obvykle nahlíženo jako na okrajovou oblast, jež nemá přímou vazbu na vlastní činnost příslušné organizace a ICT. V kombinaci s absencí garanta za obchodní procesy implementované v IS je často velmi obtížné zajistit kvalitní ověřování kvality (Quality Assurance, QA) ze strany zadavatele. Projevem problémů se zajištěním potřebné QA je malý zájem o testování průběžně předávaných výstupů projektu. V takovém případě je nutné očekávat hlavní nápor připomínek až ve fázi uživatelských akceptačních testů, v horším případě během pilotního provozu.

Podcenění strategie

Z hlediska požadavků na ICT nejsou výraznější rozdíly oproti komerční sféře. Lze však očekávat heterogenní prostředí s významnými rozdíly mezi centrem a regiony a je nutné počítat s obtížnější integrací.

Podcenění významu ICT strategie a její neexistence nebo nedůsledné plnění vedou k dalším aspektům, jako jsou například minimální využívání zkušeností získaných z dřívějších projektů, nedostatečné povědomí o možnostech ICT, rozhodování bez účasti odborníků nebo pořizování ICT technologií, které pak nelze efektivně využít.

Očekávané přínosy systému mohou být nižší kvůli povinnosti institucí státní správy dodržovat mnohdy zastaralé a neprovázané pracovní postupy. Změna těchto postupů, daných zákonnými normami, je obtížný proces. Velmi odlišné od komerční sféry jsou někdy i motivace, které k nasazení informačních systémů ve státní správě vedou. Často je důvodem pouze nutnost vyhovět zákonné normě nebo závazkům vyplývajícím z procesu integrace s EU a věcné přínosy nejsou v kontextu projektu posuzovány. Vyhodnocení úspěšnosti takových nasazení a jejich faktického přínosu jsou pak velmi problematická.

Z uvedeného vyplývá, že proces implementace informačních systémů ve státní správě je v mnohém odlišný od sféry komerční. Dodavatel by si měl být rozdílného přístupu vědom a postupovat tak, aby eliminoval možná rizika.

Autor je ředitelem Unicorn Services.